Démocratie locale et démocratie participative : A qui profiterait la naissance d’une citoyenneté locale ?

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Démocratie locale et démocratie participative.

A l’aube du 20è siècle, souffle sur tous les Etats africains le vent de la décentralisation. Les crises politiques et économiques que traversent les différents Etats – pas seulement en Afrique d’ailleurs – amènent la communauté internationale à s’interroger sur l’existence d’un modèle de “bonne gouvernance”.

La décentralisation est alors plébiscitée par les experts des institutions de Bretton Woods et les organismes d’aide publique au développement pour être la nouvelle voie de l’émergence. Ils en font même une conditionnalité de l’octroi de l’aide au développement. 

La décentralisation parée d’innombrable vertus. Elle devait à elle seule contribuer au développement local, à l’éradication de la pauvreté, en rapprochant les décideurs politiques de l’objet de leurs décisions. Aux côtés de justification purement managériale, prend place une idée démocratique. La décentralisation devrait favoriser l’implication directe des populations dans la prise de décisions pour répondre aux problèmes auxquels elles sont confrontées dans leur cadre de vie au quotidien.   

Cela se traduit par la désignation des représentants au suffrage universel lors des élections. Exigence à laquelle le Togo s’est plié en juin dernier. L’institution de ce procédé électoral permet en principe de garantir l’autonomie organique des autorités administratives élues. Ces dernières peuvent alors désormais prendre en toute liberté -presque- les décisions pour la gestion de leurs affaires.  

Mais on ne saurait réduire la démocratie locale au seul vote des populations. Elle implique également que les populations d’une collectivité puissent participer à la gestion des affaires publiques.  

Ainsi que l’affirmait Alexis de Tocqueville, “Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple ; elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir”. 

D’où le lien politique établit entre décentralisation et processus de démocratisation. Lien qu’on retrouve avec la vague des conférences nationales souveraines des années 90 qui marque la genèse du processus décentralisateur. Dans un mouvement d’ensemble le premier devait permettre un apprentissage de la citoyenneté à la base qui rejailliraient au niveau national en renforçant la vitalité démocratique.   

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Il importe, avant d’aller plus loin, de s’attarder par soucis de clarté sur les différentes formes de démocratie que sont la démocratie directe, semi-directe, la démocratie représentative et la démocratie participative.  

La démocratie directe renvoie à la notion de l’électorat de droit c’est à dire que le peuple se gouverne lui-même en participant directement à la prise de décisions sans aucun intermédiaire. A l’image des cités d’Athènes, le peuple est consulté sur toutes les questions, ce qui suppose une réelle information. Mais ce modèle de démocratie est difficile à mettre œuvre dans les grandes nations. La Suisse reste l’exemple parfait de ce modèle à ce jour.  

Entre la démocratie directe et la démocratie représentative, se place celle dite semi-directe qui combine la représentation et les éléments de participation directe tels l’initiative populaire, le référendum…  

La démocratie représentative fait quant à elle, la place à un électorat de fonction. Le peuple désigne des représentants qui vont agir en son nom et pour son compte.  Ce qui laisse par ailleurs sous-entendre que le vulgum pecus, le commun des mortels n’aurait pas les capacités nécessaires pour se gouverner tout seul.  C’est le modèle le plus répandue. Mais aujourd’hui il est décrié en raison de l’absence d’un mandant impératif qui contribue à la multiplication des mensonges des élus qui ne respectent pas leurs promesses.

On assiste également dans ce modèle à un déplacement de relation élu-électeur vers une relation élu-parti politique. Tout se fait comme si la désignation au sein du parti était plus importante que l’élection par le peuple. La démocratie représentative serait alors en réalité une aristocratie. Alexis de Tocqueville évoquait d’ailleurs le risque de constitution d’une majorité tyrannique associé au procédé de l’élection. 

Cette situation a conduit à amenuiser la légitimité de la représentation amenant les Etats à se lancer dans la recherche d’un “nouvel esprit de la démocratie”. C’est alors qu’apparait et se renforce au fil du temps “l’impératif participatif”.  

La démocratie participative au sens ou l’entend Loïc Blondiaux désigne, dans sa définition la plus simple et la plus englobante, l’ensemble des démarches et des procédures qui visent à associer les citoyens « ordinaires » au processus de décision politique, ce qui permet de renforcer le caractère démocratique du régime politique.

Elle comprend à la fois la démocratie participative institutionnalisée, qui est mise en œuvre par les autorités afin de compenser un déficit de légitimité et qui est parfois codifiée et imposée par la loi.

Elle renvoie aussi à toutes les initiatives plus spontanées et informelles qui résultent des citoyens eux-mêmes et de la société civile organisée, dans le but de prendre la parole, de protester, de revendiquer, d’interpeler les autorités politiques. Cela correspond à ce que Pierre Rosanvallon nomme la « contre-démocratie ».  

Que recouvre en réalité cette notion de démocratie participative ? Quels sont les enjeux ? A qui profiterait la naissance d’une véritable citoyenneté au niveau local ?  

C’est à ces questions que je vais tenter de répondre à travers ce billet.  

Le concept de démocratie participative  au niveau local

La démocratie participative s’exerce dans le cadre d’une démocratie représentative pour tenter de suppléer aux dérives de cette dernière que nous avons mentionnés ci-dessus.

Le concept de démocratie participative semble donc prendre en compte ce qui dans une démocratie, telle qu’elle se présente aujourd’hui, relève d’une logique différente à celle d’un gouvernement représentatif.  

Mais, non, la démocratie participative n’est pas un fourre-tout malgré les multiples outils et mécanismes qui la font vivre.  

C’est aux USA que la notion de participatory democracy émerge pour la première fois dans un contexte de mouvements sociaux estudiantins. Son institutionnalisation est abordée pour la première fois dans l’ère contemporain par une auteur Carole Pateman dans son ouvrage Participation and democratic theory, Cambridge University Press,1970.  

Ce premier courant de pensée qui a institutionnalisé l’idéal participatif tire ses origines dans la pensée de Jean Jacques Rousseau. La démarche participative, nous dit Loïc Blondiaux, est justifiée par le souci de rapprocher le fonctionnement des démocraties contemporaines d’un idéal démocratique qui a pu être expérimenté à Athènes par exemple, dans lequel la participation à la formation de la loi est une condition de la liberté et de l’épanouissement des citoyens.

L’implication citoyenne dans la politique au-delà du seul vote est donc valorisée en elle-même, car elle est considérée comme une dimension essentielle de la démocratie. 

Dans les années 80, nait un autre courant très connu dans la littérature internationale sous le nom de théorie de la démocratie délibérative. Il insiste sur l’importance, en démocratie, de la discussion, seule à même de légitimer la décision politique et de la rendre efficace.

Il s’inspire des travaux de Jürgen Habermas pour qui la légitimité d’une décision en démocratie se fonde sur la participation au préalable de tous les citoyens concernés à un débat et une confrontation publique des points de vue, susceptibles de faire émerger un consensus. L’enjeu est moins la mobilisation des citoyens que la légitimation et la qualité de la décision politique.  

Il faut donc pouvoir distinguer entre démocratie participative et démocratie délibérative quoique dans les faits ces deux modèles sont combinés dans la diversité des pratiques existantes en la matière.  

En effet, la démocratie participative s’exprime aujourd’hui dans le monde à travers de multiples instruments que ce soit le budget participatif, les jurys citoyens, le débat public, les conférences de consensus, les conseils de quartiers, la mise en place des bureaux de citoyens (je reviendrais sur ces dispositifs dans les prochains billets) … comme c’est le cas au Togo depuis la nouvelle loi de 2019 sur la décentralisation.  

L’échelle de la participation doit être apprécié de façon à ne pas créer un déphasage entre les espaces de problèmes et le centre de décision.

Le piège de la proximité n’étant pas loin, autant préciser d’emblée que la démocratie participative ne doit pas être confondue avec la “démocratie de proximité” en raison du risque de déconnexion que je viens d’évoquer.   

Quels sont alors les enjeux ou les objectifs de la démocratie participative ?  

Les enjeux de la démocratie participative au niveau local

La participation citoyenne est devenue une nouvelle forme de l’action publique. “L’impératif délibératif et participatif” est accompagné de la volonté de redonner un “nouvel esprit” à la démocratie. Mais comme nous venons de le voir, ce “nouvel esprit” qui se veut participatif et délibératif peut connaitre plusieurs interprétations. Les théoriciens de la démocratie participative ont démontré qu’à l’échelle internationale, la démocratie participative peut aller d’une utilisation purement managériale de la participation pour justifier le désengagement de l’Etat à un réel partage de pouvoir pouvant déboucher sur des formes de codécision.

Les enjeux sont donc multiples.  

Dans une conception purement managériale, l’objectif de la participation est de répondre aux différentes critiques relatives à l’inefficacité de l’action administrative dans son fonctionnement traditionnel. Impulsé par les théories du New public management qui prônent la modernisation des services publics, cette approche peut conduire à la mise en place des formes de codécision, de délégation, de coréalisation des services publics en faisant appel aux savoirs des usagers par exemple.  

Un enjeu social, qui vise la transformation des rapports sociaux par la participation. Créer une cohésion entre les différents groupes vivant sur un territoire pour favoriser le “Vivre ensemble”. A travers la participation, il est possible de redonner la parole à des publics exclus et de favoriser l’empowerment des individus.  

Un enjeu politique.  Avec pour ambition de palier au manque de légitimité dont fait face, de plus en plus, les élus entrainant le dégout de la chose politique. La participation devrait alors permettre de susciter l’adhésion des citoyens, des groupes marginalisés… pour favoriser une culture civique.  

On ne saurait oublier les enjeux économiques. L’objectif de la décentralisation, comme rappelé ci-dessus est de permettre un développement endogène au niveau local. Et qui dit développement, dit mobilisation et implication citoyenne de tous les acteurs.  

Dans la diversité de mécanismes et d’outils de la participation citoyenne, ces enjeux sont ce qu’ils ont en commun. 

A qui profiterait la naissance d’une citoyenneté locale ?  

J’attire l’attention ici sur les risques d’instrumentalisation de la démocratie participative. Nous sommes à l’ère du tout communicationnel et dans bien des cas la participation s’apparente plus à un exercice de communication. L’enjeu étant pour les décideurs de paraitre, de donner l’impression de faire participer plutôt que de faire participer réellement. Les organisateurs deviennent en quelque sorte des dramaturges écrivant une pièce de théâtre.  

Lorsqu’on parle de participation citoyenne aux affaires publiques, il ne s’agit pas simplement d’organiser une consultation. La démocratie participative ne saurait se réduire à une simple consultation telle que le prévoit l’Article 19 de la loi de 2019 relative à la décentralisation et aux libertés locales au Togo. 

En effet, cet article évoque le droit des citoyens à être informés des décisions et à être consultés sur les affaires qui les concernent, par les élus locaux. La participation n’est pas pensée dans nos pays comme un outil d’aide à la décision publique ou de la promotion d’une meilleure gouvernance.

Prévue par la loi comme un outil d’épanouissement de la démocratie locale, la participation est dans de nombreux cas vécue comme une contrainte.  

Les élus ont-ils intérêt avoir naitre une citoyenneté locale ? Pourquoi prendre le risque de réveiller une population endormie à travers un véritable processus participatif ?  

L’éventualité de faire face à des citoyens, avec un risque de soulèvement, de revendications multiformes amènent les décideurs à verrouiller l’impératif participatif. Pour contenir ce risque, les élus préfèrent recourir à la cooptation des citoyens. Avec des arrangements politiques et un agenda très souvent maitrisé dans lequel les citoyens ont très peu de marge de manœuvre. Il est donc clair; que de la volonté de mise en oeuvre de mécanisme participatif à leur instrumentalisation, il n’y a qu’un pas. Soit on limite fortement les vertus de la participation, soit on la vide de toute influence sur la décision finale.  

Il est très important pour le succès de la démocratie participative de désacraliser l’expertise. Il faut pouvoir reconnaitre la capacité de tout citoyen à pouvoir délibérer, sur des questions relevant du bien commun. La pratique a démontré que des citoyens ordinaires pouvaient très bien s’approprier des sujets complexes et produire un avis éclairé. La province canadienne de Colombie britannique l’a expérimenté. 160 personnes sélectionnés par tirage au sort ont eu mandat pour rédiger une réforme du mode de scrutin. Après 9 weekends de délibération, accompagnés d’une audition d’experts, le texte est adopté et soumis au référendum. L’argument de l’incompétence des citoyens est donc à fortement relativiser.  

La démocratie participative n’a de sens que si elle parvient à dépasser les exclusions sociales. Elle doit permettre de renouer avec les tranches de population éloignées de la politique. Il faut recréer la confiance des citoyens en leurs institutions qu’elles soient locales ou nationales d’ailleurs. 

J’emprunte l’essentiel de mon propos à Loic Blondiaux donc je vous recommande l’ouvrage Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, 2008

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